Svaret på effektivitetsgapet

Jacob D. Ott — Ordförande, Nordiska Mises-institutet

Sammanfattning

Debatten om kommunalt skatteslöseri har länge präglats av populistisk retorik och magkänsla snarare än hård empiri. Denna rapport kartlägger den faktiska produktiviteten och ineffektiviteten inom svensk kommunal kärnverksamhet – grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg (IFO) – med hjälp av Data Envelopment Analysis (DEA) applicerat på Kolada-data för Sveriges alla 290 kommuner. Resultaten visar att den genomsnittliga kommunala effektiviteten uppgår till låga 0,55 (BCC-modellen) och att inte en enda svensk kommun når upp till den teoretiska effektivitetsfronten.

Trots att skattebetalarna förlorar betydande värden i ineffektivitet väljer kommuner med låg uppmätt produktivitet att möta sina budgetutmaningar med höjt skattetryck i stället för intern effektivisering. För att bryta denna utveckling föreslås en Strukturell kommunal effektivitetsgranskning. Genom att kombinera en tvåstegs Tobit-regression (som rensar för geografiska och demografiska strukturskillnader) med ett villkorat skattehöjningsstopp för ineffektiva kommuner skapas ett incitament för genuin hushållning. Slöseriet ska inte bara debatteras, det ska mätas, visa sig i siffror och krossas genom strukturella reformer.

Bakgrund och problematisering

Sverige beskrivs ofta som ett välmående land med god utbildning, hög innovationskraft och stark produktion av varor och tjänster. Välståndet mäts i regel genom Bruttonationalprodukten (BNP), ett mått som utvecklades av ekonomen Simon Kuznets för att möjliggöra konkret tillväxtstatistik. En teoretisk svaghet med BNP-måttet är dock att det utgår från hur mycket pengar som spenderas och konsumeras i en ekonomi, snarare än det faktiska värdeskapandet av det som produceras. Detta innebär att offentliga utgifter per automatik höjer landets BNP, oavsett om resursanvändningen är effektiv eller inte.

Denna syn på det offentliga fick skarp kritik av ekonomen Murray Rothbard. Han ansåg att staten produktion utgjorde ett hinder för den fria marknaden och var en tvingande ineffektivitet. Rothbard lanserade istället modellen Private Product Remaining (PPR), vilken exkluderar alla offentliga utgifter för att mäta vad den privata sektorn faktiskt har kvar.

När kommunala kärnverksamheter såsom grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg (IFO) finansieras via skattsedeln, höjer varje satsad krona Sveriges officiella BNP. Frågan är dock hur stor andel av dessa utgifter som representerar verkligt värdeskapande och hur mycket som utgör ett ineffektivt resursutnyttjande – ett så kallat "sken-BNP-gap".

Syftet med denna rapport är därför att empiriskt mäta och kartlägga effektivitets gapet inom svensk kommunal verksamhet, samt analysera hur stor del av den offentliga konsumtionen som utgör reellt värdeskapande gentemot ett “sken-BNP-gap”

Men hur går man till väga för att granska detta?

5. Metod och spårbarhet

Samtliga uppgifter är hämtade från Kolada (v3-API) via biblioteket koladapy, avseende år 2023 där inget annat anges. För varje kommun och sektor användes ett inputmått (nettokostnad, kr/invånare) och ett outputmått (sektorspecifikt resultat- eller kvalitetsmått):

Grundskola  — Input: Nettokostnad grundskola F-9, kr/inv (KPI-ID N15028). Output: Meritvärde åk 9, hemkommun, genomsnitt 17 ämnen (KPI-ID N15507). 290 kommuner.

Gymnasieskola  — Input: Nettokostnad gymnasieskola, kr/inv (KPI-ID N17014). Output: Andel lärare med lärarlegitimation och behörighet (KPI-ID N17825). Individ- och familjeomsorg (IFO)  — Input: Nettokostnad individ- och familjeomsorg, kr/inv (KPI-ID N30005). Output: Andel invånare som någon gång under året erhållit ekonomiskt bistånd, % (KPI-ID N31807), invertering: 100 − andel. Kolada saknar ett direkt, brett kvalitetsmått för IFO som är jämförbart över samtliga kommuner; det närmast tillgängliga breda måttet är till sin natur negativt (högre andel = större socioekonomiskt behov, inte sämre verksamhet), varför det inverterats innan det användes som output. 288 kommuner.

Äldreomsorg  — Input: Nettokostnad äldreomsorg, kr/inv (KPI-ID N20014). Output: Brukarbedömning hemtjänst äldreomsorg — bemötande, förtroende och trygghet, medelvärde (KPI-ID U21454). 288 kommuner.

Effektivitetstalet aᵢ för respektive kommun beräknades separat per sektor genom CCR- och BCC-modellerna, och aggregerades därefter till ett totalt, kostnadsviktat effektivitetstal per kommun, där varje sektors vikt motsvarar sektorns andel av kommunens totala nettokostnad för de fyra sektorerna. De fyra sektorerna utgör i genomsnitt 57,8 % (spann 36,1–72,2 %) av kommunernas totala nettokostnad per invånare.

DEA metodens resultat baserade på datan från kolada databasen är oroväckande, vi ser att även i de topp 10  mest effektiva kommunerna tappar skattebetalarna mellan 4 och 32%. Ett resultat som upplyser samhället om hur djuprotad inneffektiviteten är i kommunernas kärnverksamhet.

Metodnot: IFO-sektorns outputmått har korrigerats (se avsnitt 5) sedan tidigare version. Både BCC- och CCR-talen ovan, samt hela den fullständiga resultatfilen, är omräknade med samma korrigering.

Än mer oroväckande blir det när man ser vilka kommuner som har höjt skatten mest denna mandatperiod. Den kommun som har höjt skatten mest är Hylte. Med en höjning på 1kr per 100kr år 2024

Detta var deras resultat i mätningen:

Hylte

0.477957253034877

0.4185535793399469

Därefter är det Laholm kommun som har höjt sin skatt med 83 öre per 100kr år 2024 trots dessa resultat:

Laholm

0.5468157517124513

0.4830398614576671

Detta är bara några exempel, men kommuner som mister hälften av sina använda offentliga medel till ineffektivt arbete ska inte ta mer av medborgarna. Ekonomi verkar stundtals byta mening i byråkraternas händer, från ”hushålla med knappa resurser” till ”spendera andras resurser", avsaknaden av hushållandet är det som försätter oss i denna situation.

Därav framför jag följande förslag

Förslag: Strukturell kommunal effektivitetsgranskning

Bakgrund

Nuvarande system för kommunal skatteutjämning kompenserar för strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner, men saknar en mekanism för att skilja strukturellt betingade kostnader från faktisk ineffektivitet i resursanvändningen. Detta förslag introducerar ett granskningsförfarande baserat på Data Envelopment Analysis (DEA), avsett att identifiera kommuner där ett varaktigt och struktur korrigerat produktivitetsgap föreligger, och kopplar detta till krav på åtgärd innan kommunen ges utrymme att höja den kommunala skattesatsen ytterligare.

Förslagets fem komponenter

1. Metodologisk samstämmighet som tröskelkrav

En kommun omfattas av granskningsförfarandet endast om den understiger effektivitet tröskeln (aᵢ < 0,80) samtidigt under både CCR- och BCC-modellen, och detta resultat är stabilt över en sammanhängande period om minst tre år. Ett enskilt årsutfall, eller ett resultat som enbart framträder under en av de två modellvarianterna, ska inte ensamt kunna utlösa granskning. Detta krav motiveras av att enskilda DEA-modellval kan ge betydande variation i uppmätteffektivitet för samma kommun och samma underliggande data.

2. Strukturkorrigering före tröskelprövning

Innan en kommuns aᵢ prövas mot tröskelvärdet ska talet justeras genom en andrastegs ekonometrisk analys (t.ex. Tobit-regression) som isolerar den del av uppmätt ineffektivitet som kan förklaras av objektivt mätbara strukturfaktorer: befolkningstäthet, avstånd till närmaste tätort av viss storlek, och demografisk sammansättning. Endast det strukturkorrigerade residualvärdet - den ineffektivitet som inte förklaras av sådana faktorer — ska ligga till grund för bedömning. Detta krävs för att förslaget ska mäta administrativ och verksamhetsmässig produktivitet snarare än geografiska eller demografiska förutsättningar kommunen inte råder över.

3. Graderad, agensbaserad konsekvens

Granskningsförfarandet ska inte resultera i ett automatiskt och odifferentierat förbud mot skattehöjning. Istället gäller:

Kommunen underrättas och ges möjlighet att inom en fastställd tid (t.ex. 12 månader) presentera en egen åtgärdsplan för att sluta produktivitetsgapet.

Graden av eventuell begränsning i skattehöjningsutrymmet ska stå i proportion till hur långt under tröskeln kommunen ligger efter strukturkorrigering, inte utformas som ett binärt allt eller inget förbud.

Om kommunen kan visa att åtgärdsplanen genomförs och att gapet minskar, ska begränsningen omprövas löpande.

4. Separat, transparent hantering av skattenivå

Effektivitetsmåttet aᵢ ska inte inkludera kommunens skattesats som variabel. Om ett syfte med förslaget även är att uppmärksamma kommuner med skattesats väsentligt över den utjämnade normen, ska detta anges som ett eget, parallellt kriterium — exempelvis “aᵢ under tröskeln efter strukturkorrigering och skattesats mer än X procentenheter över riksgenomsnittet efter utjämning” snarare än att vägas samman med det tekniska effektivitetsmåttet. Detta för att hålla isär två skilda påståenden (produktivitet respektive skattetryck) och undvika att effektivitetsmåttet definieras på ett sätt som förutbestämmer slutsatsen.

5. Oberoende prövningsinstans

Beslut om granskning och eventuell begränsning av skattehöjningsutrymme ska fattas av en fristående myndighet eller nämnd, inte verkställas automatiskt vid tröskel passage. Berörd kommun ska ha rätt att yttra sig och att överklaga beslutet. Detta förfarande är avsett att ge de rättssäkerhetsgarantier som krävs vid statlig inskränkning av den kommunala beskattningsrätt som skyddas enligt 14 kap. regeringsformen.

6. Motivering till den stegvisa utformningen

Ett direkt, ojusterat tröskelkrav riskerar att träffa kommuner vars låga uppmätta aᵢ i huvudsak återspeglar strukturella förutsättningar (glesbygd, litet befolkningsunderlag) snarare än administrativt slöseri, och riskerar att fatta myndighetsbeslut med rättsverkan på ett mått som kan variera kraftigt beroende på tekniskt modellval. Den stegvisa, strukturkorrigerade och proportionerliga utformningen ovan är avsedd att adressera dessa invändningar utan att överge förslagets grundläggande syfte: att skilja strukturellt betingade kostnader från faktisk ineffektivitet, och att skapa ett incitament för kommuner med varaktigt och verifierat produktivitetsgap att åtgärda detta innan ytterligare skattehöjningar tillåts.

7. Implementeringsförslag: instans

Beslut om granskning och eventuell begränsning av skattehöjningsutrymme föreslås hanteras i två led, för att kombinera teknisk kompetens med rättssäkerhet:

Teknisk beredning: Den tekniska bedömningen — DEA-beräkning, strukturkorrigering via andrastegsregression samt sammanställning av underlag bör utföras av en myndighet med redan existerande datainfrastruktur och statistisk kompetens, exempelvis SCB i samverkan med Statskontoret. Detta undviker att bygga upp en ny datainsamlingsapparat, eftersom relevant statistik redan finns hos dessa myndigheter.

Beslutsprövning: Själva beslutet om begränsning av en kommuns skattehöjningsutrymme, med de rättsverkningar detta medför enligt 14 kap. regeringsformen, bör prövas inom ordinarie förvaltningsrättslig instansordning (förvaltningsrätt, med möjlighet till överklagande till kammarrätt och i sista hand Högsta förvaltningsdomstolen). Detta ger etablerade och redan existerande rättssäkerhetsgarantier, i stället för att konstruera en ny beslutsväg utan prövad praxis.

På längre sikt, om behovet av återkommande och specialiserad prövning visar sig omfattande, kan en fristående nämnd i linje med exempelvis Rådet för kommunal redovisning eller Valprövningsnämnden i sin uppbyggnad övervägas som ersättning för den allmänna instansordningen. En sådan nämnd skulle kunna bestå av nationalekonomer, kommunjurister och en domare som ordförande. Detta förutsätter dock egen utredning av kostnad och konstitutionell lämplighet, och föreslås inte som förstahandsalternativ i detta skede.

Fullständig lista över samtliga 290 kommuner:resultat_slutlig_bcc_ccr.csv.